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礦業權出讓怎麽搞才合法合理?
牛丽贤 日期:2019.03.27 資訊来源:中国矿业报 浏览人次:16779

2019年3月15日,自然資源部發布公告,向全社會發布《礦業權出讓管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)並向社會各界征求意見。借此機會,筆者對我國礦業權出讓制度的前世今生、來龍去脈做了一個縱向梳理,然後對征求意見稿進行認真學習和思考,現將筆者的粗淺認識與礦業界、法律界的同仁分享。

礦業權出讓制度的曆史沿革

2000年10月31日,原國土資源部發布《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》,該文件對“礦業權出讓”做出明確定義。根據該文件,礦業權出讓是指登記管理機關以批准申請、招標、拍賣等方式向礦業權申請人授予礦業權的行爲。該文件還分別對批准申請、招標、拍賣這三種方式的定義、程序、要求等做了具體規定,第五十五條已被原國土資源部關于停止執行《關于印發〈礦業權出讓轉讓管理暫行規定〉的通知》廢止,但其余條款仍然有效。

2006年1月24日,原国土资源部发布《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》,该通知设置了《矿产勘查开采分类目录》,目录设置了可按申请在先方式出让探礦權类矿产(第一类)、可按招标拍卖挂牌方式出让探礦權类矿产(第二类)和可按招标拍卖挂牌方式出让采礦權类矿产(第三类),规定不同类别的矿种可以采取不同的出让方式。按照征求意见稿的规定,该通知将在《矿业权出让管理办法》正式生效时被废止。

2008年9月4日,原國土資源部發布《國土資源部關于規範礦業權出讓評估委托有關事項的通知》,該通知全文共13條,通篇圍繞不同的礦業權出讓方式下如何進行礦業權評估機構選擇展開,並沒有對礦業權出讓的概念做出解釋,更沒有涉及礦業權出讓方式、出讓組織、審批權限等具體的管理制度。

2012年5月15日,原国土资源部发布《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》,该通知以严格控制和规范矿业权协议出让,遏制矿业领域腐败现象为宗旨,以列举方式将协议出让矿业权的范围控制在“国务院批准的重点矿产資源開發项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地;省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产資源開發项目;为列入国家专项的老矿山(危机矿山)寻找接替资源的找矿项目;已设采礦權需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域;已设探礦權需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的”五种特定的情形。该通知还对协议出让探礦權、采矿需要具备的前提条件、提交的资料、批准权限和程序、协议出让申请等内容做了详细的规定。

2015年8月24日,原國土資源部發布《國土資源部關于嚴格控制和規範礦業權協議出讓管理有關問題的通知》,該文件的印發將80號文全面廢止。該文件保留了80號文對于可以協議出讓的5種情形的規定,並進一步規範了協議出讓的要求和審批程序。按照征求意見稿的規定,該文件將在《礦業權出讓管理辦法》生效時被廢止。

2017年6月29日,財政部、原國土資源部印發《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》。該文件包含礦業權出讓收益的定義、收取方式、配套政策和組織實施等方面的規定。

除上述6部直接与矿业权出让相关的规范性文件(部门规章)之外,涉及到矿业权出让的法律法规和规范性文件还包括:《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《国务院关于印发〈矿产资源权益金制度改革方案〉的通知》、《探礦權采礦權招标拍卖挂牌管理办法(试行)》、《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》、《关于调整钨和稀土矿勘查许可证采矿许可证登记权限有关问题的通知》、《国土资源部关于开展煤炭矿业权审批管理改革试点的通知》等。根据征求意见稿的规定,后面四项规范性文件(规章)将在《矿业权出让管理办法》生效时被废止。

征求意見稿內容分析

征求意見稿全文共六章四十四條。第一章總則規定了立法依據、礦業權定義、礦業權人定義、礦業權出讓的定義、礦業權出讓的原則;第二章到第五章分別規定了礦業權出讓方式、出讓組織與審批權限、出讓實施和監督管理;第六章附則規定了對省級自然資源主管部門落實辦法的具體要求、法律沖突解決及法律生效。本文僅對讀者存疑的部分內容展開討論。

1.有關礦業權人的主體資格

征求意见稿第三条规定:依法取得矿业权的法人称为矿业权人。探礦權人原则上为依法登记的营利法人或者非营利法人中事业单位法人。采礦權原则上为依法登记的营利法人。

征求意見稿將礦業權人的範圍限制在法人,而其他非法人組織、自然人均不具備礦業權人的主體資格。

現行有效的《礦産資源法》第三十五條規定:國家對集體礦山企業和個體采礦實行積極扶持、合理規劃、正確引導、加強管理的方針,鼓勵集體礦山企業開采國家制定範圍內的礦産資源,允許個人采挖零星分散資源和只能用作普通建築材料的砂、石、粘土以及爲生活自用采挖少量礦産。

据此,作为上位法的《矿产资源法》并没有将个人(自然人)排除在矿业权人范围之外,只是对个人(自然人)采礦權的范围进行了限制。

我國《立法法》第八十條規定:部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據,部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範,不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

征求意見稿直接剝奪自然人作爲礦業權人的主體資格是否有減損公民權利的嫌疑值得商榷。

2.有關礦業權出讓的方式

征求意見稿第四條規定了礦業權出讓限于招標、拍賣、挂牌、協議、申請審批五種方式。與《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》中規定的“批准申請、招標、拍賣等方式”的表述相比更加清晰。

按照征求意見稿第二章規定,除以下三種特殊情形之外,礦業權出讓一律采用招標、拍賣、挂牌方式公開出讓。

第一种特殊情形:国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目,已设采礦權深部或者上部同类矿产的,可以以协议出让方式向特定主体出让矿业权。

第二种特殊情形:国家财政全额出资勘查开展预查、普查和必要的详查,可以申请批准方式授予探礦權。

第三种特殊情形:国家保护探礦權人的合法权益,探礦權人可依法申请勘查区块范围内矿产资源的采礦權,符合规定的以申请审批的方式授予探礦權。

相比之前的規定,征求意見稿對協議出讓的方式實施了更加嚴格的控制,僅限于國務院確定的特定勘查開采主體和批准的重點建設項目,而將以前國土資規〔2015〕3號文規定可以進行協議出讓的其他四種情形都排除在外。

征求意見稿對于哪些情形適用審批申請、哪些情形適用協議出讓均做了明確規定,但是對于哪些情形適用招標、哪些情形適用拍賣、哪些情形適用挂牌卻沒有任何的規定。招標、拍賣和挂牌作爲截然不同的三種公開出讓方式,如果不明確其適用的情形,是否會造成實際操作過程中的不當適用值得思考。

3.關于礦業權出讓的組織實施與審批權限

征求意见稿第十三条规定:探礦權采礦權出让活动,原则上按照颁发勘查许可证、采礦權许可证的法定权限,由县级以上人民政府自然资源管理部门负责组织实施。通俗地讲,矿业权出让的组织实施按照谁负责审批礦權,谁负责组织矿业权出让的原则进行。

同時,征求意見稿對于各級自然資源主管部門的審批權限進行了重新劃分,與《礦産資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦産資源開采登記管理辦法》的規定相比,有明顯變化。

征求意見稿對礦業權登記審批的權限劃分做了較大調整,對自然資源部的審批權限的規定是非常清晰的,但是對省級和省級以下各級自然資源管理部門的審批權限的規定只是做了原則性的規定,不夠清晰。這種與上位法不一致的規定及不清晰的規定,其有效力存在疑問,且是否會在實施過程中造成對具體經辦人員的困擾有待商榷。

4.礦業權設置與礦業權出讓的關系

征求意见稿第十九条规定:矿业权出让应根据国土空间规划、生态环境保护、矿产资源规划、国家产业政策等要求,坚持矿产资源综合开发和矿业权设置排他性原则,妥善处理各类矿产空间和时序上的开发关系,合理划定探礦權采礦權区块,保障矿业权合理布局。自然资源主管部门可以依据划定的探礦權采礦權区块建立矿业权出让项目库,也可以将市场主体提出的探礦權采礦權区块纳入矿业权出让项目库。

筆者以爲,礦業權設置與礦業權出讓,應該是有先後次序之分的兩類行政行爲。礦業權設置在先,礦業權出讓在後;有礦業權的存在,才具備礦業權出讓的標的。該條模糊了礦業權設置與礦業權出讓的界限。

礦業權設置的具體要求是在《礦業權出讓管理辦法》裏來規範,還是在另外的《礦業權設置與審批登記管理辦法》中去明確,值得討論。

5.关于新设探礦權、采礦權不能跨省界

征求意见稿第十六条第二款规定:新出让探礦權、采礦權不跨省级行政区域设置。矿产资源是自然形成的赋存在地壳中的地质体,遵循一定的地质规律,不同于其他生产物资,不可以人为挪动。如果为了便于管理,人为将跨越两省边界的一个矿体分割成两个礦權,是否合理值得探讨。

對征求意見稿的修改建議

基于前文的分析和梳理,以及對征求意見稿內容的學習,筆者提出以下幾條具體的修改和完善意見:

1.增補立法依據

根據《礦業權出讓管理辦法》所涉及的內容,在第一條立法依據中至少應該增加《中華人民共和國拍賣法》、《中華人民共和國招標投標法》、《國務院關于印發〈礦産資源權益金制度改革方案〉的通知》等直接相關聯的法律和行政法規。

2.解決好與相關上位法的銜接,不要出現與上位法規定不一致的情況

比如:對于礦業權人的主體資格限制、礦業權審批權限的調整等方面,需要與其相關的上位法進行對比分析。可以在上位法規定的基礎上進行細化,但不能出現與上位法規定不一致的內容,尤其不能有對公民權利造成減損的情況出現。

3.修改第四條關于礦業權出讓定義的表述

征求意见稿第四条对于矿业权出让定义的表述为:本办法所称探礦權采礦權出让,是指自然资源主管部门依据法律法规规定,采取招标、拍卖、挂牌、协议、申请审批方式,向符合要求的矿业权申请人授予探礦權采礦權的行为。

建議修改爲:礦業權出讓,是指自然資源主管部門依照法定出讓方式,向符合要求的礦業權申請人有償授予礦業權的行爲。礦業權出讓的方式包括:招標、拍賣、挂牌、協議、申請審批,以及其他合法的公開出讓方式。

理由是:(1)征求意见稿中明确有对矿业权的定义,征求意见稿的标题也是“矿业权出让管理办法”,用“矿业权出让”,比用“探礦權采礦權出让”更精炼也更准确;(2)矿业权出让的方式,有可能会随着时间的推移,出现一些新的方式,不宜限定在确定的几种方式上。

4. 明确列举适用于招标、拍卖、挂牌的情形

征求意見稿第七條規定:除本辦法第十、十一、十二條規定的特殊情形外,礦業權應當一律采取招標、拍賣、挂牌方式公開出讓。但是沒有對適用于招標、拍賣和挂牌的情形進行詳細地規定。

建議對這三種公開出讓方式的有關法律規定、特點和可能適用的各種情形進行更細致地研究後,在最終出台的管理辦法中做出詳細規定。

5. 理清矿业权设置与矿业权出让的关系

如前文所述,礦業權設置與礦業權出讓是兩個行政行爲。礦業權出讓基于礦業權設置。在《礦産資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦産資源開采登記管理辦法》兩部行政法規中已經有礦業權設置及審批權限的詳細規定。作爲一部關于礦業權出讓的部門規章《礦業權出讓管理辦法》宜將重點放在礦業權出讓上,而不宜對礦業權設置及審批權限再做與上位法不一致的規定。

建議最終出台的礦業權出讓管理辦法中保留征求意見稿中第十三條的原則性規定即可。如果認爲《礦産資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦産資源開采登記管理辦法》中關于礦業權設置與審批權限的規定需要修改,則應該對這兩個行政法規進行修訂。

6. 对出让合同具备的基本条款进行细化

征求意見稿要求,無論以何種方式出讓礦業權,礦業權人均有義務和政府相關主管部門簽訂出讓合同。筆者認爲,簽訂出讓合同的要求是一種非常科學的實施手段,也是礦業權出讓過程中最重要的一環。

建議對礦業權出讓合同應該具備的基本條款進行細化或者設計一份合同模版以附件的形式納入礦業權出讓管理辦法中,以便于指導礦業權出讓行爲。

     中国矿业报 作者:牛丽贤


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